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环保垂直改革走向纵深

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日前，生态环境部发布《关于统筹推进省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革工作的通知》（以下简称《通知》）要求，于2019年3月前全面完成省级环保垂改实施工作。

省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革是生态文明体制改革的重要举措。自2016年9月22日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》）以来，“垂改”蓝图逐渐清晰。

业内人士表示，环保垂改不同于一般制度改革，它既动了体制，又动了机构和人员，并涉及到环保执法、监察、监测、许可等制度重构，可谓牵一发而动全身，是地方环保体制的一项根本性改革。

笔者梳理发现，近年来，根据《意见》的要求，各个试点省市和非试点省市都在积极推进环境监测监察执法垂直管理改革，部分地区取得了较大进展。截至2018年10月，河北、上海、江苏、福建、山东、湖北、重庆等试点省(市)，以及江西、天津等非试点省(市)均已出台《环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》，其中，正式公开方案的省份包括河北、上海、江苏、山东、湖北、江西等6省(市)。

按照原环保部2016年确定的时间表，这项“垂管”需要在2-3年内完成改革任务，“试点省份要力争在2017年6月底前完成试点工作，形成自评估报告；未纳入试点的省份力争在2018年6月底前，完成省以下环保管理体制调整工作；到2020年全国省以下环保部门按照新制度高效运行”。

但是，在实践中，由于存在环境监管和行政执法力量不足、人员配置和技术水平薄弱、监察执法队伍建设滞后等问题，因此，从目前进展来看，尽管垂改试点工作取得了阶段性进展，但仍然推进缓慢。

笔者认为，此次《意见》的提出，意味着环保垂改将提速。在此背景下，笔者建议，首先应当及时总结、评估“垂改”试点省份的经验和问题，高度关注县一级环保机构上收可能造成的环保权责不一致的问题。重点研究市、县一级政府环境监管事权，以及如何落实环境监管属地责任的体制机制。

此外，统筹考虑“垂改”、环保督察制度与区域流域机构改革的关系。明晰区域督察机构的督察职能和“垂改”后省级环保机构的督察机构的职责范围和工作程序。
最后，在探索新设立跨地区环保机构上，要与区域督察机构以及环境保护主管部门相关司局有序衔接，明确职责和分工，完善工作机制和程序。在组建跨流域的环境监管机构时，应统筹考虑与水利部门所属流域监管机构进行有效合作。以建立涉水机构多部门工作机制、涉水信息共享为抓手，推动流域层面各部门高效地监管合作。新设立区域、流域机构应把协调职能作为重点，而不是解决一般性的各区域环境守法问题，其环境执法权限和属地环境执法应有序衔接。